Havnekommune

Havnekommune er en betegnelse som synes å ha hatt to ulike betydninger, som begge er blitt anvendt i faglige publikasjoner, i offentlig debatt og i forskjellige utredninger fra ulike instanser:

• For det første har termen «havnekommune» blitt brukt om et havnedistrikt som dekket en eller flere uthavner i en herredskommune. Havneloven av 10. juli 1894 åpnet for at uthavnene kunne ha eget havnestyre, når Kongen bestemte det. Ifølge lovens § 41 skulle dette styret bestå av én person oppnevnt av Kongen og to sjøkyndige menn oppnevnt av herredsstyret. Havnedistrikter av denne typen kunne danne egne havnekommuner, som hadde karakter av særkommuner i den forstand at de var kommunale enheter opprettet for å løse oppgaver innenfor en bestemt, avgrenset sektor. Denne ordningen ble videreført i havneloven av 1933, som bestemte (§ 3) at departementet kunne opprette havnedistrikter utenfor byene når dette ble ansett som nødvendig.
• For det andre har uttrykket «havnekommune» også blitt brukt om det lokale havnevesen generelt, kanskje særlig etter havnelovene av 1894 og 1933. Bak denne begrepsbruken synes det å ligge en langvarig drakamp mellom statlige og kommunale interesser om havnenes rettslige og forvaltningsmessige status.

Havnene – mellom statlig og kommunal forvaltning

På lokalplanet ble havnevesenet første gang organisert ved forordning av 16. september 1735, som opprettet havnekommisjonen som styrende organ for havnevesenet. Kommisjonen (senere havnestyret) besto av representanter for statlige myndigheter (magistrat eller byfogd og loskaptein) og en sjøkyndig borger, som skulle ivareta lokale interesser. De statlige interessene veide imidlertid tyngst. Havnedrift ble primært oppfattet som en statsoppgave.

Gjennombruddet for demokratiske organer i styringen av byene, som ble kronet gjennom innføringen av formannskapsloven i 1837, fikk betydning på havnevesenets område. Den nye lovgivningen la et press i retning av å øke den politisk-demokratiske og lokale innflytelsen over havnene. En rekke lovendringer på 1800-tallet bidro til at havnevesenets administrasjon i stadig sterkere grad ble tilpasset den øvrige kommunale administrasjonen. Havneloven av 1894 var det viktigste skrittet i denne retning. Loven endret styrkeforholdet mellom statlige og kommunale aktører. Den bestemte at et medlem av formannskapet skulle sitte i havnestyret og at kommunestyret kunne velge inntil fire medlemmer av styret, hvorav to skulle være sjøkyndige. Havnevesenet ble en rettslig og økonomisk selvstendig institusjon, og havnekassens midler skulle bare benyttes til havnens beste. Samtidig forutsatte loven at havnen verken skulle ligge stat eller kommune til byrde. Driften var basert på et prinsipp om selvfinansiering. Sammenlignet med den alminnelige kommunalforvaltningen, som i stor grad var undergitt et laissez faire-prinsipp, beholdt imidlertid statlige myndigheter en sterkere kontroll med havnevesenet. Årsakene til dette var åpenbart at havnene ikke kunne betraktes utelukkende fra et lokalt perspektiv, de var tvert imot av vital betydning for statens inntekter og hele samfunnets økonomi. Dessuten kunne ikke havnens inntekter sees på som skatt i vanlig betydning, men derimot som betaling for tjenester fra havnens brukere.

Havneloven av 1933: Styrking av det kommunale ansvaret

Hovedretningene i havneloven av 1894 ble dels videreført og dels forsterket i det neste store lovarbeidet på havnevesenets område, havneloven av 24. juni 1933. Den nye loven videreførte prinsippet om at havnen skulle være et selvstendig rettssubjekt: Stat og kommune hadde bare myndighet på havnevesenets område i de tilfeller der det var uttrykkelig bestemt av loven. Det var havnestyret og ikke kommunen som hadde det formelle ansvaret for planlegging, utbygging og drift av havnen. Samtidig forsterket loven også kommunens stilling. Loven gjorde det klart at havnen var kommunens ansvarsområde og eiendom.

Denne tvetydigheten gjorde at loven ikke klarte å rydde opp i havnevesenets uklare forvaltningsmessige og rettslige status, spent som det var mellom statlige og kommunale interesser, og mellom en status som kommunalt ansvarsområde på den ene siden og selvstendig rettssubjekt på den annen. Betegnelsen «havnekommune» eller uttrykk som at havnen var en «særkommune opprettet i spesiallovgivningen for å fremme havneformål» eller at havnen var underlagt en «blandet statlig og kommunal nemnd» kan alt sammen oppfattes som ulike forsøk på å få et slags konseptuelt grep på uklarhetene i lovgivningen. Samtidig framstår det også som om ord som «havnekommune» og «særkommune» kan ha hatt en normativ funksjon i debatten, som språklige uttrykk for den politisk-ideologiske viljen til å markere at havnen «egentlig» var kommunal eller utgått fra kommunen.

Utviklingen fram mot ny havnelov

På tross av de mange rettslige og forvaltningsmessige uklarhetene gikk det nærmere 30 år før arbeidet med en ny gjennomgang av havnelovginingen startet på nytt. I 1962 nedsatte regjeringen Havnelovutvalget, som avga innstilling i 1968. Innstillingen resulterte imidlertid ikke i noen fullstendig revisjon av loven, ikke minst fordi forholdet mellom havn og kommune trengte nærmere avklaring. Arbeidet ble i stedet videreført av det såkalte Havneplanutvalget, som ble oppnevnt i 1971 og avla endelig utredning i NOU 1976: 13 Utbygging og drift av norske havner. Spørsmålet om forholdet mellom havn og kommune var også i denne utredningen ett av hovedpunktene, og utvalget foreslo at havnene fortsatt skulle vær egne rettssubjekter atskilt fra kommunene. Men denne forståelsen ble allerede året etter krysset av innstillingen til det såkalte Samferdselsplanutvalget, som i NOU 1977:30 Norsk samferdselsplan la en mer konsekvent kommunaliseringslinje til grunn for sitt arbeid. Fra dette utvalgsarbeidet går det en direkte linje fram til den neste havneloven, havne- og farvannsloven av 8. juni 1984, som fastslo at havneforvaltningen i prinsippet skulle være et kommunalt ansvar.

Havneloven av 1984: Kommunaliseringslinjen utvikles videre

Havne- og farvannsloven gjorde ansvaret for å drive havnene til en del av den kommunale forvaltningen. Samtidig ble det imidlertid gjennomført en rekke begrensninger i kommunens eierrådighet. Blant annet ble prinsippet om at havnen skulle ha en egen lukket økonomi, avgrenset fra kommunens øvrige økonomi, opprettholdt i den nye loven. Denne begrensningen ble gjennomført for å imøtekomme kritikerne av kommunaliseringstanken. Ikke minst var mange av brukerorganisasjonen kritiske. De fryktet at kommunene ville bruke havneavgiften til å finansiere annen kommunal virksomhet. Loven er senere endret en rekke ganger. Kommunaliseringslinjen er imidlertid videreført. Den 17. april 2009 vedtok Stortinget ny havne- og farvannslov. Loven trådte i kraft 1. januar 2010, og den innebærer etter alt å dømme at det kommunale selvstyret i havne- og farvannssaker blir ytterligere styrket. Kommunene får blant annet større frihet til å organisere havnedriften ”slik at havnene kan utvikles til effektive transportknutepunkt.”

Litteratur og kilder

• NOU 2002: 22, Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune. Utredning fra oppgaveforedelingsutvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon av 5. juni 1998.
• Ny havne- og farvannslovgivning. Havnelovutvalgets utredning, avgitt 6. mars 2002.
• Mykland, Liv og Kjell Olav Masdalen: Administrasjonshistorie og arkivkunnskap. Kommunene, Universitetsforlaget 1987: s. 16, s. 227f.
• Trætteberg, Hallvard: «Kommunale institusjonar i bygdene i Noreg 1741-1933» i Kommunal arkivskipnad. Stutt rettleiing for kommunar, Riksarkivet Oslo 1959: s. 53.