Bidragsfogden i Oslo

Ekspedisjonshallen i Dittenkomplekset i Oslo sentrum, der bidragsfogden i Oslo holdt til. Foto fra 1933.

Bidragsfogden i Oslo er en offentlig tjenestemann med ansvar for å kreve inn underholdningsbidrag til aleneforsørger eller fraskilt ektefelle med barn. I Oslo hørte bidragssakene fra gammelt av under underfogden, etter hvert bidragsfogden. I følge lov om underfogder av 19.03.1937, normalinstruks av s.å., og instruks for fogden for bidrags- og forsorgssaker i Oslo fra 1947, ble bidragsfogden i Oslo både ansatt og lønnet av kommunen. Bidragsfogdene ble avviklet fra 1991, og arbeidet overført til trygdekontorene, senere Nav.

Underfogden

Underfogden var bidragsfogdens forløper. Han skulle forestå innfordringen av ulike skatter, bidrag og avgifter til andre enn kommunen og staten. Bidrag til ubemidlede mødre var én av oppgavene, men langt fra den viktigste. Ugifte mødre hadde fra 1763 rett til hjelp fra øvrigheten til å innkreve bidrag, og fedrene var forpliktet til å betale minst halvparten av det nødvendige underhold. Både magistraten og byfogden var på 1800-tallet underfogdens overordnede. Fra ca. 1860 var underfogden også sekretær i likningsvesenet, og den økte arbeidsmengden medførte at stillingene i 1887 ble delt. Loven om underholdningsbidrag i 1892 var svært viktig og gjorde at antallet oppfostringssaker steg kraftig. I 1902 fastslo en Høyesterettsdom at kommunen av sedvane skulle dekke underfogdens lønn. Fra nå av forsøkte man å legge vekt på at arbeidet ved kontoret skulle bestå i inndriving av oppfostrings- og underholdningsbidrag. Andre oppgaver, som innkreving av skatt og kommunale avgifter, skulle overføres til kemneren. Omorganiseringen gikk imidlertid tregt, og kontorets skatteavdeling fortsatte sin virksomhet til 1956. Med De castbergske barnelover fra årsskiftet 1915/16 ble oppfostringsbidrag og eventuell farskapssak obligatorisk. Det ble gitt adgang til å forskuttere bidrag, og det ble fastslått at det offentlige hadde plikt til å hjelpe vanskeligstilte mødre og barn. I 1918 skiftet kontoret navn til Foged for bidrags- og forsorgssaker, i 1938 til Fogden for bidragssaker og i 1949 til Bidragsfogden. I 1957 og 1981 kom det nye barnelover. Bidragsfogden i Oslo hadde landsomfattende saksbehandling for utenlandssaker. Fra nyttår 1986 ble alle utgifter dekket av staten. I 1987 fremmet Justisdepartementet forslag om overføring til trygdeetaten, og fra 1991 ble bidragsfogdene avviklet og arbeidet overført til trygdeetaten. Gjennomføringen var en stor reform, og når det gjelder Oslo bidragsfogd, var det først fra 01.10.1992 at alt bidragsarbeid var ute av kommunens ansvar.

En historisk oversikt vil støtte synspunktet at lovgivningen på flere steder har forutsatt at det i alminnelighet i byene finnes underfogder. Underfogden skulle ifølge N.L. 3-4-9 og reskript av 31.07.1670 ansettes av borgermester og råd i byene, d.v.s. av kongemaktens representant magistraten. Bestillingen ble lønnet ved sportler som etter hvert dels ble betydelig nedsatt (så som for utpantningene ved sportelloven av 1830), dels ble fratatt ved å henlegge flere av de best avlønnede forretninger til andre (således utpantninger for skatter og brannkontingent til skattefogd og kemner, registreringer til skifteretten). Dette forhold samt den sterkt økende mengden av bidragssaker, førte til at lønnsbidraget fra kommunen vokste i årene etter 1850, et bidrag som hadde bestått fra 1695 og som tidligere var blitt utbetalt over bykassen. Fattigkassen, som den gang var forskjellig fra kommunekassen, bidro i tillegg med et særksilt beløp. En kan således iaktta at kommunene har ansett fattigvesenet for å ha hatt en spesiell interesse ved ordningen av bidragsvesenet. Dette på samme tid som loven av 01.08.1821 om underholdsbidrag til barn hadde som intensjon å legge dette området til staten – ikke til kommunen. Den lønnsmessige utvikling for byfogden og underfogden som dennes assistent har vært ulik, idet det etter byrettsloven av 1866 bare var byfogdembetet som overgikk på statslønn. At byfogden som underfogdens overordnede til dels har vært betraktet som ”kommunal” funksjonær i tidligere tider, viser den omstendighet at han har mottatt lønn av bykassen. Riksarkivet opplyser om i en skrivelse til Justisdepartementet i 1886, at byfogdens lønn av bykassen i 1695 først var 55 rd 2 o 16 s, som i 1702 ble forhøyet til 100 rd. Det er en selvfølge at dette var for arbeid utført av to. Dette fremgår da også av stiftsbefalingsmann Levetzau som i 1777 anmerker at ”Disse 2de Lønninger som fra Arilds Tiid have været synes i Henseende til Embedernes Forhold og Bryderi at burde vedvare”. Likeledes kan en eksempelvis holde seg til magistratens designasjon til Danske kanselli i 1776, hvor underfogdens lønn oppføres med 105 rd, og hvor det videre opplyses at lønnen er begynt i 1695 og senere gjentatte ganger forhøyet. Endelig kan nevnes at kommunen på grunn av nedgang i sportlene etter 1830, i 1848 forhøyet bidraget til underfogdens lønn fra 100 til 350 spd.

Marcus Fredrik Berg Jonassen (1864-1944) var bidragsfogd i Oslo på 1920- og 30-tallet

Statlig eller kommunal?

Med tiden ble forretninger som vedkom fastsettelse og inndrivelse av oppfostrings- og underholdsbidrag til et av underfogdens mest omfattende gjøremål. Bidragene gikk som regel fra stiftamtmannen eller fra en utenbys autoritet direkte til underfogden, og fra denne videre til bytjeneren eller til vedkommende bytjenerassistent. I en skrivelse til formannskapet i 1889 hevdet magistraten i denne forbindelse at det imidlertid måtte være likegyldig om bytjeneren fikk sine ordrer fra byfogden eller underfogden – likesom det også måtte komme ut på ett om underfogden fikk sine ordrer fra stiftamtmannen eller byfogden. Bidragssakene var av en slik beskaffenhet at de måtte anses å være gjenstand for statens omsorg – et synspunkt en kan si ble styrket gjennom benevnelsen underfogd, og som viste at innehaveren av bestillingen var å betrakte som byfogdens assistent. Fra et juridisk og administrasjonshistorisk synspunkt er det i den årelange debatten omkring underfogdens forvaltningsmessige status, knapt blitt reist motforestillinger mot at han som bidragsfogd opptrådte i statens tjeneste.

Uenighet mellom Kristiania magistrat og Justisdepartementet

I 1889 inngikk Kristiania magistrat til Justisdepartementet med forestilling om, at omsorgen for de forretninger som underfogden og bytjeneren utførte, måtte anses som en statlig oppgave og følgelig i fremtiden lønnes av staten. Departementet kom imidlertid ikke ubetinget til å godta denne vurdering av underfogdens femtidige forvaltningsmessige stilling. Allerede i 1886 hadde det slått fast at det anså bykommunene forpliktet til, om nødvendig ved bevilgning av lønn til underfogdene, å skaffe byfogdene tilstrekkelig bistand til å utføre deres mere underordnede forretninger. Spesielt burde en slik ordning kunne gjennomføres i byer hvor det hadde vært underfogd fra gammelt av. Departementet fant støtte for sitt syn i de erklæringer som var innkommet fra flere byer, og som samlet ga uttrykk for underfogdens stilling som kommunalt lønnet statsfunksjonær. Den konkret bakgrunn for magistratens forestilling var dels det faktum at underfogdens kommunale funksjon som sekretær i ligningskommisjonen hadde opphørt i 1886 (han hadde innehatt stillingen fra 1860). For å oppnå en avgjørelse på påstanden om at lønnsutgiftene nå var blitt kommunen uvedkommende – fant en det riktigst å gå til det skritt å nekte utbetaling av bykassen. For at departementet skulle få en rimelig frist til å ordne forholdet, ble lønn for underfogden og bytjeneren i budsjettforslagene etter 1887 ført opp for et halvt år av gangen mot forventet refusjon av statskassen. Departementet på sin side avviste konsekvent rettmessigheten av refusjonskravet, og henviste til hvilket betydelig utlegg det ville bli for statskassen dersom samme praksis ble gjennomført for alle byer. Kristiania kunne etter forholdene ikke settes i en særstilling.

Kristiania kommune til søksmål mot staten

Ved kongelig resolusjon av 12.10.1895 ble det, i anledning av den forestående opphevelse av rådstueskriverembetet og fordelingen av embetets forretninger, i overensstemmelse med Justisdepartementets innstilling bestemt at det ennå ikke skulle treffes noen forføyning i underfogdspørsmålet. Året etter ble forliksmegling forgjeves prøvet – deretter ble staten saksøkt av kommunen med påstand om at departementet skulle forpliktes til å refundere kommunen lønn og kontorholdsutgifter til underfogden og bytjeneren for årene 1887 – 1896. I dommen som ble avsagt 20.01.1900, kom byretten frem til at staten ikke hadde noen forpliktelse til å yte kommunen refusjon. Begrunnelsen bygget på at underfogdens administrative og lønnsmessige forhold med tiden hadde ervervet ”en Formodning om Retmæssighed og Legalitet”, som en fant kommunen ikke hadde greid å godtgjøre stred mot eksisterende lover eller ordninger. Partene hadde ikke kunnet finne frem til spesielle bestemmelser som regulerte underfogdbestillingens forhold til staten og kommunen. Det ble imidlertid fremlagt en utredning av professor T.H. Aschehoug om underfogdbestillingens opprinnelse og vesen. I denne ble det hevdet at reskript av 31.07.1670 og N.L. 3-4-9 hadde sin kilde i forordning av 07.04.1619, som uten særskilt å nevne underfogden kun omtalte ”de smaa Bestillinger i Kjøbstæderne og Byens tjenere” – mens det dog etter professorens mening ikke kunne være tvil om at det blant disse også var tenkt på underfogden.

Et avgjørende punkt for byretten var at flere av de viktigste oppgavene som var blitt pålagt underfogden før formannskapslovens tid, siden hadde eksistert vesentlig uforandret. Uavhengig av hvilken forvaltningsmessig karakter gjøremålene kunne sies å ha, var avlønningen for disse (når en så bort i fra sportlene) utelukkende blitt bestridt av kommunen. Likevel hadde det totale virkeområde undergått tilstrekkelig med forandringer til at det ikke lenger kunne sees å ha samme interesse for kommunen. Mens få av de statlige gjøremål var blitt utskilt fra underfogdens virkeområde, lå derimot forandringen i at enkelte kommunale gjøremål etterhånden var blitt henlagt til andre tjenestemenn som var lønnet av kommunen. Eksempelvis var stadskonduktørforretningene bortfalt i 1827, sekretærstillingen i brannkommisjonen i 1866, arbeidet som ligningskommisjonens sekretær i 1887 og befatningen med brannvisitasjonene i 1890. Underfogdens gjenværende gjøremål i 1900 kom således til å utgjøre de utpantningsforretninger som ikke var blitt henlagt til andre funksjonærer, forretninger vedrørende fastsettelse og inndrivelse av oppfostrings- og underholdsbidrag – disse siste ble oppgitt å være hovedarbeidsområdet – og endelig innfordring og inndrivelse av skatterestanser.

Dommen slo således fast at underfogdene - som det fremgikk av erklæringene fra 19 byer i 1886 - alltid hadde vært lønnet av kommunen, ikke staten. Videre ble det gjort klart at underfogdinstitusjonen i Kristiania spesielt ikke lenger kunne sies å tjene kommunale øyemed, men statsformål. Over tid hadde det foregått en klar forskyvning av arbeidsoppgavene i retning av rent statlig karakter. Byretten hevdet i domspremissene at det i forarbeidene til formannskapsloven ikke kunne sees å foreligge de for saken avklarende momenter som kommunen påberopte. I forarbeidene var riktignok det prinsipp blitt fastlagt at kommunene ikke burde ha andre utgifter enn de som kunne fremme deres formål, d.v.s. at kommunene alene skulle bære sine egne utgifter. Det hadde likevel falt vanskelig å løsrive seg fra fortidig praksis – hvor det ikke hadde eksistert noen skarp skillelinje mellom statens og kommunenes anliggender, og som en følge av dette heller ingen skarp grense mellom deres utgifter. Dette ga næring til byrettens holdning, at prinsippet ikke uten videre skulle kunne tillegges evne til å gripe forandrende inn i rettstilstander som allerede bestod da formannskapsloven kom. Problemstillingen var altså om det i formannskapsloven fantes hjemmel til å unndra seg en ordning som hadde bestått i to hundre år – og som det ikke fantes spor av bevis for at var ulovlig. Byretten fant at prinsippet kun var ment å skulle være en nomotetisk rettesnor, men som ikke var blitt inntatt som preseptorisk bestemmelse i loven. Lovkommisjonene hadde også gjort bruk av prinsippet i den grad det fant det påkrevet – for eksempel ga den ingen uttalelse om underfogdens avlønning, da den etter byrettens oppfatning hadde ansett ”denne Bestilling som ganske kommunal”. Senere hadde det offentlige heller ikke forsøkt å foreta endringer med hensyn til underfogdens avlønningsmåte.

Avklaringer i Høyesterett

Kommunens anlagte sak mot departementet ble pådømt i Høyesterett 07.06.1902, med det for det offentlige gunstige resultat at byrettens dom ble stadfestet (dommen var enstemmig). En kan ha grunn til å merke seg her at det under voteringen ble uttalt av samtlige medlemmer, på et punkt hvor byrettsdommen imidlertid hadde gått staten imot, at bidragssakene som under underfogdens mest omfattende arbeid måtte sies å være av forholdsvis stor interesse for en ublandet kommunal institusjon – Kristiania fattigvesen. Samme syn hadde også regjeringsadvokaten formulert i 1896, da det het at ”det vil lettelig sees, at dette er et arbeide som i første linje interesserer Kristiania kommune og dens fattigvesen hvem vedkommende – ialfall som regel – i tilfelle ville falle til byrde”. I en erklæring fra året etter kunne imidlertid underfogden dokumentere – som et forsøk på tilbakevisning – at ikke mer enn femten prosent av samtlige ekspedisjoner som innløp til hans kontor var fra Kristiania fattigvesen.

Selv om domstolene fant å måtte vektlegge og respektere det historiske forhold, kunne ikke det være tilstrekkelig grunnlag for kommunen til å avstå fra å komme med forslag om endringer i fremtiden. Denne vurdering samt en høyesterettsdom 23.09.1905 angående et underslag ved Bergen underfogdkontor, foranlediget den neste rettsavgjørelse i underfogdspørsmålet. Høyesterettsdommen slo fast at underfogden ikke kunne betraktes som kommunal funksjonær med hensyn til bidragssakene. Om han enn ble ansatt og avskjediget av kommunen og lønnet av kommunekassen, var han likevel å anse som representant for eksekusjonsmyndigheten og direkte underordnet byfogden som dennes medhjelper. Ut fra denne betraktning kunne det heller ikke antas, at kommunen pliktet å føre kontroll med eller å ha ansvar for hvorledes underfogden forvaltet de innbetalte oppfostringsbidrag. På denne bakgrunn hevdet kommuneadvokaten i Kristiania prinsipielt at det ikke kunne påligge kommunen noen forpliktelse til verken med hjemmel i lov eller andre regulerende tiltak å opprettholde underfogdstillingen. Bare forordning av 12.12.1806 om utpantninger m.v. sammenholdt med sportelloven av 1830 kunne til en viss grad forsvare kommunenes plikt, skjønt forordningen neppe kunne sies å påby underfogder. Kommuneadvokaten fremholdt at høyesterettsdommen av 1902 heller ikke kunne være prejudisielt bindende for en eventuell rettsavgjørelse av det spørsmålet som forelå, idet det ikke var identisk med spørsmålet den gang. For mens det tidligere hadde vært reist spørsmål om kommunen i strid med de historiske forhold kunne kreve at staten overtok avlønningen – kunne problemet nå formuleres slik om staten på grunnlag av de historiske forhold kunne kreve at kommunen opprettholdt en slik. Til tross for at kommuneadvokaten anså utfallet av en ny rettssak for meget tvilsomt, antok han at det var gode prinsipielle grunner for å se en rettsavgjørelse. Den 14.06.1906 gikk kommunen til oppsigelse av underfogden og hans funksjonær, hvorpå Justisdepartementet anla sak.

En kommunalt lønnet statsfunksjonær

Byretten avsa ny dom mellom partene 03.12.1906. Både her og i Høyesterett hvor dommen 09.09.1909 ble stadfestet tapte kommunen på ny. Det ble slått fast at kommunen pliktet å opprettholde og bekoste underfogdens virksomhet – uaktet forretningene utelukkende eller helt overveidende måtte sies å være statlige. Domspremissene, som helt hvilte på hva byretten fant måtte betraktes som det historisk gitte, var således i tråd med Høyesteretts betraktning fra 1902. Praktisk talt hang tingene så nøye sammen at byretten uttalte: ”At kommunen maa føre til endelig udgift sine udlæg til underfogdstillingen, skjønt stillingen i væsentlig grad tjener offentlige interesser, og at kommunen af hensyn til disse interesser er nødt til at oprettholde stillingen”. Høyesteretts oppfatning av ansettelsesforholdet var at N.L. 3-4-9 ikke kunne antas å ha anvendelse på statsstillinger, og at den kun var ment som en administrativ løsning ”for ikke at besvære Kongen med smaasager”. Men underfogdbestillingen kunne ikke derved sies å komme i noe motsetningsforhold til de alminnelige statsstillinger. Så lenge underfogdbestillingen var å betrakte som en statsstilling, ville det være uakseptabelt av kommunen på egen hånd å oppheve stillingen og henlegge dens forretninger til en annen post.

Det begrensede selvstyre som formannskapsloven ga kommunene, inneholdt ingen hjemmel til å avskaffe en allerede bestående ordning i statens forvaltning, likesom det heller ikke syntes å gripe vesentlig forandrende inn i ansettelsesmåten av underfogden. Det nye som imidlertid formannskapslovens paragraf 32 innførte, var at ansettelse skulle foretas av magistraten og formannskapet i fellesskap. I høyesterettsdommen av 1902 heter det om ansettelsen: ”Og naar den efter Formandskabslovens Emaneren er skeet ved Magistraten i Kristiania, antages dette at være i dens Egenskab af Representant af Kommunen”. Til denne uttalelse er det også referert i byrettsdommen av 1906 som videre anfører ”at underfogden ansættes og lønnes af kommunen, men bl.a. udfører funktioner, som vedrører statsformaal, været af meget lang varighed”. Mens Justisdepartementet samme året opplyser om at ansettelse ikke fant sted i overensstemmelse med paragraf 32, da underfogbestillingen i Kristiania ikke ble betraktet som ”borgerligt ombud”, lyder dette som en inkonsekvens i betraktningsmåten. En bekreftelse på departementets påstand finnes for det første hos kommuneadvokaten fra 1897, som sier at ansettelsen fremdeles ble foretatt av magistraten alene. For det andre stemmer dette overens med hva som nevnes i en innstilling fra Justisdepartementet i 1864, om at Mastrup i 1845 ble beskikket som underfogd av magistraten alene. Kommuneadvokaten vurderer også betydningen av kongelig resolusjon 23.02.1884, hvilket umiddelbart bidrar til å skape uklarheter omkring ansettelsesprosedyren. Under punkt a i resolusjonen sies det klart at brannforsikringsforretningene som var pålagt rådstueskriveren skal overgå til underfogden, mot at denne etter innhentet erklæring fra magistraten skal overgå til underfogden, mot at denne etter innhentet erklæring fra magistraten skal ansettes av overøvrigheten, d.v.s. stiftamtmannen. Hvilket innebar statlig ansettelse. I følge en sammenfatning fra regjeringsadvokaten i 1902 blir det imidlertid gjort klart at bestemmelsen ikke var blitt anvendt grunnet en senere overføring av forretningene til auksjonsforvalteren. Hvor lenge det syn var rådende at ansettelsen skulle foretas av magistraten alene, er vanskelig å få brakt på det rene. En kan i denne forbindelse bare konstatere at underfogd Sand, som svar på Justisdepartementets henvendelse, overfor stiftamtmannen 05.10.1914 bemerket at han var blitt ansatt i 1894, og at ”Ansættelse av underfogd sker av magistrat og formandskap paa de for kommunale funktionærer gjældende vilkaar”. Av dette fremgår det ikke klart om Sand selv var blitt ansatt etter paragraf 32 – all den stund han om ansettelsesspørsmålet, som en vil se, uttrykker seg i ubestemt form.

Arkivet etter bidragsfogden i Oslo

Som følge av spørsmålet om bidragsfogden var en kommunal eller statlig funksjonær, oppsto det tvil om hvor arkivet skulle oppbevares da den kommunale bidragsfogden ble nedlagt i 1991. Arkivet etter Bidragsfogden i Oslo finnes dels i Statsarkivet i Oslo, dels i Byarkivet. Her finnes opplysninger om farskapssaker og barnebidrag etc. Hos Statsarkivet i Oslo fins kopibøker og brevjournaler, i tillegg til saksregistre, saksjournaler og en del saksdokumenter, fra perioden 1820-1962. I Oslo byarkiv befinner det seg regnskapsmateriale fram til 1992. Likeså fødselsprotokoller fra 1916 til 1980 (fortegnelser over barn født utenfor ekteskap). Fødselsprotokollene har henvisning til saksmaterialet Statsarkivet har (ikke lengre enn til 1959). Ellers oppbevarer Oslo byarkiv saksjournaler og dokumenter til disse fra 1950-årene til 1992. Saker med A-nummer befinner seg også i byarkivet. Bidragsfogdens arkiv kan for eksempel benyttes i spørsmål om biologisk opphav. Adgangen til dette arkivet er begrenset fordi det i materialet forekommer opplysninger som er taushetsbelagte i 100 år. Arkivmateriale som er yngre enn 100 år kan derfor ikke lånes ut til bruk på lesesalen. For den som har vært part i en farskaps- eller bidragssak, er det mulig å søke om innsyn i saken.

Kilder og litteratur

• Artikkelen er basert på artikkelen "Depotansvar - Underfogden i Christiania/Bidragsfogden i Oslo" av Sigurd Rødsten, publisert i Arkivposten nr. 5/1985
• Justisdepartementet, 2. sivilkontor C, F, sakarkiv 429, 1895 – 1934, Underfogden i Oslo i Arkivportalen.
• Rettstidende 1902, s. 533 ff.
• Do. 1906, s. 140 ff.
• Do. 1909, s. 677 ff.
• Departements-Tidende 1863, s. 165.
• Do. 1895, s. 673 ff.
• Femtiårsberetning om Christiania kommune for årene 1837 – 1886, Chra. 1892, s. 91.
• Beretning om Kristiania kommune for årene 1887 – 1911, Kra. 1914, s. 97.
• Kommunal kalender for Kristiania 1915.
• Thingsrud, Leif: Bidragsfogden i Oslo : en kort historikk i forbindelse med etatens nedleggelse. Utg. Oslo kommune. 1993. 18 s.
• Oslo bidragsfogd i Arkivportalen